兼论公共管理的社会定位

摘要：
    社会资源配置问题，实际上是一个公共选择问题。社会资源配置主体以及配置方式，对于社会资源配置的效果有着直接的影响。在现代市场经济条件下，社会资源的配置主体有政府、企业和非政府的公益组织，三者在社会资源配置中的结构关系，形成社会资源配置的三维模式，这也导致公共管理的社会定位从传统的政府行政管理向政府管理与非政府管理相结合的方向转变，促使社会资源配置和公共管理领域中新型的分工、互补、整合结构的形成。  

关键词：社会资源 政府 公共管理  

    一．社会资源配置的三类主体

    社会资源，从广义上说，是一个社会赖以生存、保持稳定和持续发展所需的资源。从不同角度，社会资源可分为可再生资源和不可再生资源，人力资源和非人力资源，物质资源和非物质资源。社会资源在当代社会，有三个基本特点，一是价值性，在市场经济条件下，任何资源的开发、利用和消耗，都不是无偿的，必须计算其成本费用，在具体的社会生活领域中，无论是否按照等价有偿的原则使用社会资源，但都是有价的,最终可以计算其货币价值；二是主体性，社会资源的开发利用，都是受一定的主体所支配的，由此产生产权归属关系，这就需要界定产权，明确主体，而且，不同的主体，基于其自身的特殊利益需求，开发利用社会资源的目的和方式，也有所不同；三是有限性，任何社会资源相对于需求来说，都是有限的，不当的利用方式，还会加剧它的消耗甚至浪费。因此，基于以上分析，选择合适的资源配置方式，使有限资源的开发利用达到最佳效果，是社会资源配置的基本目标和原则。
    可以假定，在一定的社会生活领域和时期内，社会资源的需求和供给都是相对恒定的，那么，社会资源配置方式是否合理有效，就直接影响到社会资源开发利用的实际效果。评价社会资源的合理开发利用的标准，从社会资源配置的过程来看，一是资源的充分发掘，消除了资源闲置现象；二是资源的合理配置，即资源向最有利于发挥作用的领域流动，实现了帕雷托最优，即它的流动一方面实现它自身价值最大化，同时对其流出的领域是一种存量调整，并未造成资源的流失，而对流入领域和地区是一种增量的投入；三是资源利用的有效转化，产生了效益；四是资源开发利用的成本和产出效益的比值最大化。
    现代社会资源的配置主体，主要由三个方面组成：以追求利润最大化的企业为代表的市场主体，以履行公共管理职能为己任的政府主体，以非赢利性的非政府组织为代表的民间主体。市场主体具有强烈的谋取经济利益动机，在社会微观层面上有着旺盛的经济活力，按照商品价值规律自发地调整社会资源的分配，使资源向利润率水平高的领域和行业流动。但是，如果完全按照市场主体的利益要求来配置资源，就会出现市场缺陷和市场失灵的情况，比如宏观经济秩序的混乱和无序化状态，社会公平和社会保障机制缺损，资源的过量消耗和不合理性的投入，恶性过度竞争和经济性垄断现象，拜金主义的盛行和非经济领域的泛商品化等等。因此，单纯依靠市场主体调配社会资源的方式显然是不现实的。政府主体在价值理念上应当代表国家利益和社会公共利益，按照维护国家主权和安全、维护社会公共利益的原则来调整社会资源的分配，在市场机制缺损或失灵的情况下，可以弥补市场功能的不足。但是，由于政府组织形式和决策机制的不同，使政府在社会资源配置中充当的角色往往处在两难之中：集权方式效率高，但民主化程度不高，在政府代表民意不足或长官意志强烈的情况下，极有可能导致权力的滥用，而采取代议制或全民公决的方式，有利于集中民意并正确地反映民意，但是管理成本可能很高，行政效率无法保证。还须考虑的是，为了防止权力滥用和腐败滋生，广义上的政府体制实际上还是一个相互制衡的自控体系（在我国包括立法、行政和司法等方面），如何有效地发挥各个部门的作用，实现相互监督和协调统一，消除扯皮推委、牵制掣肘的现象，是能否有效实现政府资源配置职能的重要条件。民间主体主要是非赢利性的、非政府组织，即基于公共道德准则，按照自治互助的方式，形成的社区性、社团性的组织。它不以赢利为目的，也不具有严格的公众责任和法定义务。这些民间主体的形成和发展的支持条件，来自于成员自身和外界的捐助，依法具有社会公共管理职能的民间主体，还可能得到政府的财政拨款和收费特许权，与某些经济行业有较为密切关系的民间主体，还可以得到市场主体即工商企业的资助，提供社会公共服务的中介组织，能够按照等价有偿、保本微利的市场规则，收取适当的服务报酬。但是，民间主体的产生和发展有很大的自发性和随意性，往往局限于部分社会成员的共同利益，在其内部形成的特殊规则和凝聚力，对外部有着一种天然的排斥作用，一旦扩张到更大的社会空间，可能会导致社会冲突和动荡。
    社会资源配置的三方面主体在不同的社会领域中有各自的作用。同时又是相互借鉴和相互渗透的。在现实社会中，能够看到很多这方面的例证。比如，政府公共财政支出本来是由政府部门和事业单位在其预算额度内直接在市场上自由购买（属于控购物资尚需履行申报审批手续），难免发生交易成本高、腐败行为滋生等问题，而实行政府集中采购制度，建立统一的政府采购机构，使需求单位和采购单位相分离，实行供应商投标竞争的市场方式，就有利于解决上述问题。在这里，政府采购行为，通过市场机制来实现。同样道理，原来由政府提供公共物品如教育、文化、医疗和社会福利保障等社会公共服务项目，由于管理成本高、效率低下、容易出现寻租行为、产生行政性垄断，进而影响政府形象。经过改革，转而由市场主体或民间主体按照有偿服务或自治互助原则来提供这些社会服务，使政府摆脱了大量烦琐的社会事务，节省了公共支出，同时这些社会服务项目的效率和效益也相应提高。再有，社会基层管理本来由政府直接管理，管理成本高、事务琐碎、效率不高是难免的。但是，如果由本地常住居民出于维护地方公共秩序和社会公共利益的目的，采取地方基层自治的方式能够有效地实现管理目标，政府适当退出基层管理也是可能的。上面的例子主要说明了政府在其职能作用发挥不显著、低效率的情况下，按照资源合理配置、成本收益比较的原则调整社会资源配置主体的关系结构。反过来，在涉及国家和社会安全的重大问题、进入紧急状态，或是集中全国财力物力投入重大工程建设的情况下，政府往往站在更为高远的立场上，甚至采用强制手段，征用原来由市场主体和民间主体掌握的社会资源，社会资源的调配主体和方式都发生相应的变化。还有，在政府功能和市场主体、民间主体的功能都在一定程度上有作用，而任何一种主体单独地起作用其效果都不够显著的地方，三个主体就会按一定的方式分工组合起来，比如，原来由政府承担的某些教育、文化、科研等职能，并提供相应经费支持，在改革过程中，这些方面的职能可以进一步向社会开放，但完全放开，无论在管理和费用方面都不太现实，那么，由政府采取财政补贴，同时市场主体投资入股，或社会主体提供专业化服务收取适当费用，形成政府指导、监督、财政补贴，市场主体投资入股，民间主体具体提供专业化社会化服务、具体负责管理的三维合作模式。
    根据以上分析，可以形成这样几个结论：
    第一，社会资源的配置主体多元化是客观存在的，既独立发挥各自作用，又相互结合，形成功能互补结构。社会资源配置主体多元化是由社会资源产权主体多元性和配置方式相对有效性所决定的，社会资源的产权主体对其资源占有和使用有着排他的权利，同时社会资源配置方式在一定范围内有着相对的有效性，超出这一范围，这种资源配置的方式必然由其他配置方式所取代，或者与其他配置方式相结合。这是一个基本事实，无视这一客观事实的存在，希望通过唯一的主体进行社会资源的配置和调控，都是不现实的。自由竞争时期的资本主义国家，把政府职能限制在“守夜人”的角色范围内，依赖和放任市场机制的自发作用；计划体制时期的社会主义国家，把政府推到“父爱式”的全能角色位置，限制和削弱市场机制的作用，都是割裂了政府与市场之间的合理关系，片面地强调市场或政府的作用，其结果，是社会资源的掠夺性开发和低效能利用，同样造成了社会资源的破坏和浪费。
    第二，社会资源配置的主体，在社会资源配置结构中所起的作用侧重点有所不同。一般说来，市场主体主要在经济领域或是可以发挥价值规律作用的领域起主导的调节作用；政府主体主要在国家关系和政治生活领域发挥主导作用，对经济、文化和社会生活领域进行指导、监督和调控；民间主体在市场主体和政府主体作用都不显著或是低效率的领域起到重要的协调、整合作用。三类不同主体在社会生活领域中有着各自相对有效的“势力范围”，在这一范围内起到主要的作用，但就社会整体而言，都不能说占有绝对重要的地位，所以，认为哪一种主体在社会资源配置中的作用是绝对重要的观点，都是不够准确的。
    第三，各个社会资源配置主体在社会资源配置中所使用的方式也有不同，市场主体主要是运用价值规律和市场机制，政府主体主要是运用法律杠杆和行政手段，民间主体主要是运用惯例、习俗、道义和舆论力量，相对说来，分别使用的是经济规则、法律规则和道德规则，这些规则有相通融合的一面，又有矛盾冲突的一面，比如，在现代市场经济条件下，经济规则必然获得法律形式，成为调整经济交往关系的有普遍约束力的强制性规范，同时又要吸收公认的商业道德规范，在文化心理层面上起到引导和约束的作用，但是，由于这三类规则的社会基础、思想渊源、价值导向以及表现形式的不同，在理解和适用上往往产生分歧和矛盾冲突，使得社会资源配置结构在相互配合与互补方面存在障碍和困难，这在实践过程中，就会产生一味依赖某一种规则而排斥其他规则的简单化倾向。
    第四，随着社会的发展变化，社会资源配置主体多元化的格局也在发生着变化。这种变化在表面上看，始终是一种功能此消彼长、互补结合的过程，但从现代社会发展的趋势上看，小政府、大社会、大市场的变化是主流方向。也就是说，社会资源配置变化的主要方向是政府的功能作用相对不断弱化，而市场力量和民间力量的作用相对在增强。政府功能相对弱化的表现一是政府管理的范围和领域在缩小，二是行政强制的刚性手段逐渐为社会动员、政府公关的柔性方式所取代，三是直接干预市场和社会的方式转为运用法律和经济杠杆间接的调控方式，四是传统的金字塔式的集权纵向管制逐渐向管理重心下沉的分权式的网络沟通转变。与此相对应，市场力量、社会民间力量在逐步崛起、增强，其重要标志就是市场组织和民间组织的产生和发展，强烈的民主意识和广泛的政治参与行动，以及对市场、社会乃至政府的影响力逐步增强。

    二．社会资源配置的三维模式

    社会资源配置的三类主体在社会资源配置过程中形成的关系结构可以简称为社会资源配置的三维模式。社会资源配置的三维模式可以用相互交叉的三个圆面的来表示，每一圆面分别代表政府、市场和民间主体所起作用的领域和范围，各个圆面的交叉部分则是二者、或三者共同起作用的领域和范围。  
    如图所示，首先，政府主体、市场主体和民间主体都有其相对固定的领域，各自发挥必要和特定的功能。在现代市场经济条件下，政府主体主要的责任是制定规则、监管调控、维护秩序，提供依靠市场机制无法有效供给的公共物品，如环境保护，社会保障，公共安全，公共信息等。市场主体的作用主要是在经济领域保障供给、实现交换、创造财富、增进福利。民间主体的责任主要是体现社会公平和社会监督，保障基本生活秩序，维系和调整日常人际关系，组织社会自治和社会救助。这就使三者各自的“领地”相对稳定，分工明确。如果“越位”插手别的主体的“领地”，管了自己不该管、管不好的事，或是未履行、怠于履行自己的应尽职责，出现应当管却没有管、没管好的“缺位”现象，这种合理的分工秩序就难以形成。
    其次，三个圆面交叉的部分，是二者或三者共同起作用的领域和范围。由图可见：（1）政府和市场交叉的领域，这主要是政府原来管理和经营的经济领域，由于政府直接经营的效率较低，管理成本很高，社会资源的利用率低下，必然要引入市场主体参与经营管理。但是，完全放开由市场经营不能保证应有的经营规模和社会效益，或者是因为涉及到国家安全和社会稳定的问题，仍由政府投资作为产权所有者代表，通过委托代理制度，选择并委托企业经营，这与我国原来政府直接经营管理国有企业显然不同。通过改革，对自然垄断行业中的国有独资企业引进市场竞争机制，按照市场规律经营管理，但政府作为投资主体，在把握投资方向和投资规模方面仍保持一定的影响力。（2）政府与民间交叉的领域主要表现在两个方面，一方面，政府将社会基层管理权逐步转让给社会基层自治组织如村民委员会、居民委员会，通过基层民主建设，培育社会自治组织，淡化政府直接管理社会基层事务的职能，但是，政府在指导社会基层自治、优化社区环境、维护社区秩序方面仍负有责任；另一方面，通过机构改革，将某些原来属于政府系列的组成部门，和原来政府全额拨款的事业单位，转变为部分拨款甚至不再拨款的社会中介机构，割断其与政府的隶属关系，推向社会，进一步强化其专业化服务的社会功能。比如，学校扩大招生规模，科研单位面向社会提供科技服务，会计、资产评估、律师、公证等机构与原来所挂靠的政府部门脱钩，同样，政府对这方面的管理主要是政策指导和规范管理。（3）市场与社会也有交叉，这主要是民间组织运用市场机制，实行有偿服务，按照企业化运作方式从事的相关业务，比如，消费合作组织对其成员提供的消费服务，社区居民面向本社区提供的社区服务，国有企业下岗职工或城镇失业人口自谋生计的临时性就业安置组织。与完全由市场主体提供的经营活动和商品服务所不同的是，民间主体提供的社会有偿服务，对象相对固定，范围相对有限，多以自我服务为主，以保本微利为目标，如果完全按照市场机制，可能很难生存和发展。
    再者，三个圆面交叉的部分也是处在不断变动之中。这种变动的方向主要是：其一，政府的“领地”逐步缩小，作用逐渐淡化，有关经济功能逐渐转移到市场，由更为有效的市场主体承担，有关社会职能也相应转移到民间主体，让非政府组织发挥应有的作用。其二，市场主体的力量在不断成长壮大，这主要是各种经济需求的增长，刺激了市场供给的增加，而政府主体退出经济领域，又为市场主体的崛起腾出广阔的市场空间。其三，民间主体正处在发育之中，城镇社区居民委员会和农村村民委员会的作用日益显著，在社区基层自治管理中有着不可替代的作用；原来由政府投资兴办和财政支持的事业单位通过改革，面向社会提供专业化、社会化服务，开始进入自我积累、自我发展的新阶段；一批具有创新意识、自我服务和有偿服务相结合的新型社会中介组织脱颖而出，其中相当一部分在完成其探索、培育以及定型化之后，因其具有强大的市场竞争力，将会演变成市场主体，进入市场领域。所以，社会资源配置的三维模式的内在结构关系变化的总方向是小政府、大市场和大社会。这里的小政府，表现在政府直接管制的领域缩小，功能淡化和外移，管理方式的柔性化和弹性化，但这并不意味政府权威的削弱，而是按照“有所为、有所不为”的选择机制，明确政府角色定位，强化政府应当作为的能力，舍弃政府不该管、管不了也管不好的事务，使有限责任政府的形象更清晰，效益更显著。大市场，是指市场调节的领域和规模进一步扩大，基础性作用进一步增强，竞争、有序、开放、统一的市场体系更加完善，而这又是以深化政府改革、取消行政性垄断、消除市场障碍为前提条件的。大社会是指社会自治、自我服务的社区性、社团性的非政府组织的加快发育，作用增强。
    在理论来源上，关于社会资源配置的三维模式的建构主要来自以下方面：社会学的结构功能学派认为，社会是一个超级有机体，是一个在一定范围内可以自我调节、自我复制、自我组织的系统，一方面，社会分化，使社会结构的各个组成部分能够达到专业分工的水平，有效地承担特定的社会功能；另一方面，相互联系，在协作、互补的基础上进行更高水平的整合，以发挥社会系统的整体功能，而且，在某些局部发生功能障碍的情况下，相关部分可以启动补偿机制，产生替代效应，使整个社会系统仍然能够运行。政治学关于“国家与社会”的学说，把国家职能和社会职能当作对立统一关系，政府作为国家利益和社会公共利益的代表和载体，本身就承担着阶级压迫、政治统治和维护社会公共秩序的责任，维护社会公共秩序是维持政治统治的必要的社会基础，在政治统治目标基本得到保障的前提下，政府致力于社会职能的履行是顺理成章的事情，同时，也给予政府职能所及以外的社会空间以更大的自治权利，一个管理有效的政府，应当是善于将政府直接承担的社会职能和民间自治的社会职能有机地结合起来，而不应当使政治统治职能和社会管理职能相分裂、相对立。经济学关于“政府与市场”的理论认为，政府和市场都有其相对有效的调整对象及其领域范围。市场失灵和市场缺陷为政府干预市场提出了客观要求，但同时不能简单地认为政府在任何情况下，以任何方式干预市场都一定能够解决“市场失灵”和“市场缺陷”的问题。比较合理的结果是，政府和市场在各自有效的领域内充分发挥各自作用，在单独作用都有限、需要结合的领域内发挥各自所长，形成互补关系。以上观点，从不同的学科角度，注意研究政府与市场、国家与社会（狭义上的）的关系，但是未从社会整体的角度，将政府、市场和社会三者结合起来，考虑社会资源的有效配置。社会资源配置三维模式的提出，有利于突破具体学科的理论视野，在多学科交叉研究的基础上，探索社会资源合理配置的规律。

    三． 公共管理的社会定位

    公共管理是国家或社会，为了维护社会秩序，推动社会进步，确定一定的主体、方法和程序，制定公共政策，组织和运用社会资源，向社会公众提供公共物品的过程。从公共管理与社会资源配置的关系来看，公共管理活动本身就是社会资源配置的过程，社会资源的开发和利用在很大程度上（并非全部）是满足公共管理和公共服务的需要，公共管理的方式直接影响到社会资源配置的效率和效益。
    从历史上看，公共管理的主体主要是政府，近代民族国家的产生和市场经济的发展，客观上要求一个强有力的政府，作为社会公共利益的代表，有效地行使公共权力，履行社会公共管理职能，这也使人们形成一种思维定势，似乎只有政府才能担当公共管理的主体。但是，随着社会发展水平和开放程度的提高，公共管理本身也在发生一系列的变化，这不能不影响到公共管理的社会定位。这种变化大体有以下几点特征：一是公共管理职能的扩张；二是公共管理领域的扩大；三是公共管理的事务日趋复杂化；四是公共管理的手段趋于弹性化；五是公共管理的规则由依靠权力纵向推动转向权力推动与平等协商、利益交换相结合。由此产生这样的问题：政府作为唯一的公共管理主体，能否适应上述变化？其他主体是否有资格和能力，在公共管理领域分担一定的责任，与政府的公共管理职能相结合，形成新型的公共管理格局？既然社会资源的配置事实上是由政府、市场主体和民间组织三方共同承担的，那么，涉及公共管理和公共服务事务的社会资源配置，由三方充分协商，共同安排，是不是具有一定的必要性和可能性呢？如果仍然按照政府作为公共管理的唯一主体（这在我国建国以来计划体制时期尤为明显）的思路考虑问题，那么，在公共管理事务日益复杂、多变、、专业化和弹性化的情况下，就会使政府陷入这样的怪圈——为了应付日益增长的公共事务，不断追加财政预算，由此导致权力扩张和机构膨胀，而权力扩张和机构膨胀的结果又使管理成本上升，这又需要增加财政预算，而追加的投入并不能保证行政效益成比例递增，所以，行政管理费用上升与边际效益递减将不可避免。进一步说，公共管理方式向弹性化、间接性和民主参与方向的变化，要求政府职能做相应的转变（这是上世纪90年代的我国行政改革的主旨和导向），但是，政府管理的集权、纵向、刚性、直接等行为倾向，既是其固有的基本属性，又带有沉重的历史惯性，还与政府官员的既得利益有密切的联系，因此，要求政府自身进行职能转变，谈何容易。而且，我国行政改革所以推进不力，还有这样的认识误区，就是仅从解决行政效能低下、机构膨胀、人员臃肿、费用负担等自身问题谈改革，而不是从社会资源的合理配置和有效开发利用的更高层面看问题，所以，只要稍微缓解政府自身的上述难题，行政改革就停滞不前，最后还会回到当初改革的起点上。
    综观现代国家的行政改革，其方向主要有二：一是减少政府职能，缩小管理范围，把原来由政府行使的部分职能转移给企业和非政府公益组织，让企业和非政府组织更多地发挥公共管理的作用；二是改革行政管理方式，更多地运用市场机制和社会协商机制，来行使行政职能。从某种意义上说，前一个方向促使政府从“全能的无限责任政府”向“有限责任政府”的角色定位转变，后一个方向引导政府从“强权高压式政府”向“亲市场、亲社会政府”的公关形象转变。这一切表明，市场主体和社会民间主体在公共管理领域的地位上升，作用增强，过去公共管理领域中政府“唱独角戏”的局面，正在被市场主体、民间主体的“加盟”，形成三方合作互补的新格局所取代。换句话说，过去公共管理的社会定位只是在政府，而现在则分散在多元化的主体之中。
    这里，需要讨论的几个原则问题是：首先，应当积极地将公共管理领域面向市场主体和民间主体开放，在依法确定主体资格条件的基础上，提倡和促进市场主体和民间主体进入公共管理领域，保持和发挥它们的特色和优势。市场主体和民间主体进入公共管理领域，主要作用是带来更多的社会资源，投入公共管理和公共服务事业，运用等价有偿、公平竞争、民主协商的机制，保障公共物品的供给，有利于解决公共产品投入不足、效益不高的问题。比如，在农民工大量涌入的城市，靠当地政府的财力兴办基础教育，解决农民工子女上学难的问题显然难以为继，通过政府出台政策，引导社会资金投入基础教育，同时保障投资收益，是可行的。
    其次，从整体上说，市场主体和民间主体的“加盟”，不能取消政府在公共管理领域中的核心地位和主导作用。政府行使公共权力的合法性，出于公共利益目标进行公共管理的客观性，制定和执行公共政策的权威性，决定了政府在公共管理领域中的核心地位和主导作用，这并不因市场主体和民间主体的“加盟”而动摇和削弱。相反，由于市场主体和民间主体的参与，使公共管理的权力结构更加复杂化，特别是市场主体和民间主体的特殊利益动机，有可能使公共管理带有更多的功利色彩，政府在政策引导、舆论宣传、规范约束、利益整合方面有着不可推卸的责任。比如，在推行“安居工程”，解决城镇居民住房难的工作中，应当把提供优惠政策和加强市场监管有效地结合起来，既要保证开发商的合理利润，又要防止和惩处开发商片面追求自身经济利益，侵害国家利益和消费者权益的不法行为。
    第三，对公共管理领域也应当进一步细分化，确定三方主体各自的相对优势，在某个特定的公共管理领域里，选择最合适的公共管理主体充当“主角”。公共管理的重要任务是提供公共物品。总体上说，公共物品具有非排他性和非竞争性的特点，最合适的管理主体应当是自身没有赢利动机和拥有巨大资源投入能力的政府，可以基于公共利益目标保证公共物品的供给。但是，具体分析，公共物品按其占有方式和享有权益，还可以分为私有局部公益、公有公益和公有私益等不同形式。在可以明晰产权计量经济价值的公共物品（公有私益）上，让市场主体按照市场机制承包经营，对公共财产保值增值负责，同时获得自己的合法收益；在可以明确界限、缩小范围、实行有限主体自治共享的公共物品（私有局部公益）上，由民间主体负责管理，实行社区自治或社团自治；在界定产权、保障供给困难的公共物品（公有公益）上，由政府负责管理。
    第四，应当构建法律框架，将政府、市场主体和民间主体三者在公共管理领域中的地位、权利、义务和作用予以明确规定，约束和消除其公共管理行为的随意性。在过去政府承担公共管理全部职责的时期，往往容易出现政府单方面确认其权力、强制规定社会公众义务的现象，也就难以保证公共管理的公正性。因此，认识和运用行政管理、市场经济管理和社会运行管理等客观规律，制定公平、公正的法律规则，体现平等、诚信、务实、奉献的道德准则，遵循客观规律和法律、道德准则，有利于调整社会资源配置和公共管理的主体关系，规范公共管理行为。一方面，规范政府行为，克服政府不合理地限制其他主体进入公共管理领域，单方面加重其他主体的义务，限制和剥夺其他主体的合法权益的做法；另一方面，规范市场主体和民间主体的行为，约束其惟利是图、假公济私、损人利己的行为倾向，引导其正确地行使权利，督促其履行法定义务。